Tema

Zakoni uskoro u Skupštini

Piše: Slaven Bačić

Nacrt izmjena i dopuna Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina

Kao što je poznato, temelje sustava manjinskih prava u Republici Srbiji čine Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina iz 2002. godine te Zakon o nacionalnim vijećima nacionalnih manjina iz 2009. godine (neke njegove odredbe su prestale važiti 2014. na temelju odluke Ustavnog suda), dok se niz ostalih pojedinačnih odredaba nalazi u različitim posebnim zakonima koji reguliraju konkretnu materiju (Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisama, Zakon o kulturi, Zakon o javnom informiranju i medijima itd.).

Akcijskim planom za pregovaračko poglavlje 23  iz rujna 2015. godine, Republika Srbija se obvezala »unaprijediti zakonodavni okvir za zaštitu nacionalnih manjina uz puno poštivanje ustavnog principa kojim se garantiraju stečena ljudska i manjinska prava« te na temelju toga »usvojiti izmjene zakonodavnog okvira« na opisan način, kao i »revidirati Zakon o nacionalnim vijećima nacionalnih manjina, u bliskoj suradnji s predstavnicima svih nacionalnih manjina i civilnog društva, u cilju osiguranja učinkovitoga sudjelovanja pripadnika nacionalnih manjina u svim pitanjima koja ih se tiču« te na temelju toga »izraditi Zakon o nacionalnim vijećima nacionalnih manjina« na opisan načine te isti »usvojiti i primjenjivati«. Nakon toga, Akcijskim planom za ostvarivanje prava nacionalnih manjina iz siječnja 2016. godine predviđene su različite aktivnosti, pokazatelji i rokovi koje se odnose na izmjene i dopune dva navedena zakona.

 

Izmjene Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina u Akcijskom planu za nacionalne manjine

 

Akcijskim planom za ostvarivanje prava nacionalnih manjina izrično je predviđeno tek nekoliko aktivnosti u svezi promjena Zakona iz 2002. godine: upis podataka o nacionalnoj pripadnosti u javne isprave, službene evidencije i zbirke podataka, omogućavanje ispisivanja topografskih i drugih oznaka na manjinskim jezicima u pojedinim naseljima lokalnih samouprava u kojima manjinski jezici nisu u službenoj uporabi, ako postotak manjine dostiže 15%, te davanje prednosti nacionalnim manjinama u javnom sektoru pri zapošljavanju ili otpuštanju pri istim uvjetima a do postizanja odgovarajuće strukture zaposlenih u javnom sektoru na svim razinama vlasti. Rok za izmjene ovoga zakona bio je II. kvartal 2016. godine.

Izrada nacrta Izmjena i dopuna Zakona iz 2002. godine

Međuresorna radna skupina za izradu nacrta izmjena i dopuna Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, na čijem čelu je bio Vladimir Đurić, brojala je petnaestak članova, među kojima je, uz predsjednika ključnu ulogu imao Darko Radojičić, pomoćnik direktora Republičkog tajništva za zakonodavstvo, a članovi su bili i predstavnici pet nacionalnih manjina (mađarske, bošnjačke, slovačke, rumunjske i bunjevačke), nakon višemjesečnog rada izradila je nacrt izmjena i dopuna i dostavila ga Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave, poslije čega je nacrt dostavljen i svim nacionalnim vijećima te stavljen na javnu raspravu. Hrvatsko nacionalno vijeće nacrt je dostavilo svim vijećnicima i hrvatskim udrugama te i sa svoje strane o javnoj raspravi obavijestilo javnost putem svoje internetske i facebook stranice kao i preko Hrvatske riječi, pozvavši sve zainteresirane da svoje prijedloge i sugestije dostave izravno Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave ili uredu HNV-a koji bi onda te izmjene proslijedio u Ministarstvo. Nacrt izmjena i dopuna trenutačno se nalazi na čitanju u Europskoj komisiji te se očekuje njegovo skoro usvajanje u republičkoj skupštini.

 

Formalne i suštinske izmjene i dopune

 

Prije svega, značajan je broj izmjena i dopuna formalne naravi vezanih za različite činjenice, primjerice da je Zakon iz 2002. donesen u vrijeme postojanja Savezne Republike Jugoslavije, da je u međuvremenu donesen Zakon o nacionalnim vijećima, da je neka materija već regulirana posebnim propisima itd. –  npr. umjesto riječi Savezna Republika Jugoslavija sada stoji Republika Srbija, brišu se riječi federacija, naziv Savezni savjet za nacionalne manjine promijenjen je u Savjet za nacionalne manjine, koji je već u međuvremenu bio zamijenjen nazivom Republički savjet na nacionalne manjine, brisane su osnovne odredbe o nacionalnim vijećima jer su one sadržane u Zakonu o nacionalnim vijećima nacionalnih manjina, Savezni fond za poticaj društvenog, ekonomskog, kulturnog i općeg razvoja nacionalnih manjina zamijenjen je nazivom Budžetski fond za nacionalne manjine, kako ga već naziva Zakon o nacionalnim vijećima, usklađivanje s Ustavom iz 2006. itd.

Pozornost, dakako, zaslužuju prijedlozi suštinskih promjena odredaba. Prije svega, uočava se da takvih nije mnogo, a, ukoliko ih i ima, one uglavnom ne donose novine koje bi u većoj mjeri utjecale na promjene postojećeg sustava manjinskih prava. Pri tome, uočljivo je da je veoma mnogo odredbi preformulirano, te se tek temeljitim uspoređivanjem ranijeg i novog teksta može reći je li u pitanju samo jezično dotjerivanje, usklađivanje s Ustavom i drugim zakonima ili se njime neka prava unaprjeđuju ili se pak de facto umanjuju (npr. brisanje odredbe o osiguravanju katedri za potrebe obrazovanja nacionalnih manjina iz članka 14. i umjesto toga propisivanje tek podržavanja razvijanja studijskih programa za odgojitelje i nastavnike na manjinskim jezicima), ili im nije mjesto u zakonu koji štiti manjinska prava (npr. članak 13. /Školovanje na materinjem jeziku/ među ostalim odredbu o realizaciji interkulturalnih nastavnih i izvannastavnih programa), već bi trebale biti predmetom posebnih zakona iz područja obrazovanju.

Usto, iz Akcijskoga plana za manjine, preuzete su tri navedene odredbe: mjere pozitivne diskriminacije (afirmativne akcije) prema nacionalnim manjinama glede zapošljavanja ili prestanka radnog odnosa u javnom sektoru, uvođenje manjinskih jezika u službenu uporabu u naseljenim mjestima u jedinicama lokalne samouprave (po postojećem Zakonu o službenoj uporabi jezika i pisama to je moguće samo na razini lokalne samouprave), te odredba o upisu podataka o nacionalnoj pripadnosti u službene evidencije i zbirke podataka.

Uvođenje mogućnosti nacionalnog izjašnjavanja

Ova posljednja odredba zaslužuje posebnu pozornost. Naime, u članku 5. (Sloboda nacionalnog opredjeljenja i izražavanja) dodani su stavci da »pripadnici nacionalnih manjina koji to žele imaju pravo da se podaci o njihovoj nacionalnoj pripadnosti upišu u službene evidencije i zbirke osobnih podataka, kada je to predviđeno posebnim zakonom« te da se ovaj upis može koristiti samo u svrhe i na način predviđen posebnim zakonom. Odredba je značajna jer se napokon uvodi mogućnost nacionalnog izjašnjavanja, budući da su vlasti prikupljanje etnički senzitivnih podataka do sada smatrale nelegitimnim pod izlikom da je to protivno slobodi nacionalnog izjašnjavanja, iako je ovo ključno za, primjerice, utvrđenje nacionalne strukture zaposlenika u javnom sektoru. No, nejasno je zašto je u nacrtu predloženo da pravo imaju samo pripadnici nacionalnih manjina, a ne i pripadnici većinskog naroda, a zanimljivo je da je izostavljena odredba iz Akcijskoga plana da se nacionalna pripadnost upisuje i u javne isprave. Za nadati je se da se »posebni zakon«, kako je predviđeno Akcijskim planom za nacionalne manjine, neće odnositi samo na upise u matične knjige, jer su Akcijskim planom predviđene samo dopune Zakona o matičnim knjigama.

Političko predstavljanje nacionalnih manjina

Novinu predstavlja novi stavak u članku 4. (Mjere za osiguranje ravnopravnosti) koji glasi: »Republika Srbija osigurat će uvjete za učinkovito sudjelovanje nacionalnih manjina u političkom životu, zastupljenost predstavnika nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini i razmjernu zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama autonomnih pokrajina i jedinicama lokalne samouprave, sukladno zakonu«. Iako na prvi pogled ova odredba može značiti napredak u političkoj reprezentaciji nacionalnih manjina, jedina novina jest razmjerna zastupljenost manjina na pokrajinskoj i lokalnoj razini. Međutim, na republičkoj razini, odredba ne mora značiti ništa, jer i postojeći Ustav u članku 100. kaže da je u Narodnoj skupštini »osigurana ravnopravnost i zastupljenost spolova i predstavnika nacionalnih manjina, sukladno zakonu«, a poznato je da je za registraciju manjinskih političkih stranaka smanjen broj osnivača na 1.000 potpisa kao i da je za stranke i koalicije nacionalnih manjina ukinut izborni cenzus, ali da je ovo od praktičnog značenja samo za tri manjine.

Dakle, ovom odredbom nije uvedeno Pravo na zastupljenost u parlamentu kao je jedno od novijih manjinskih prava koje je postalo standard u regiji (Hrvatska, Rumunjska, Slovenija, Kosovo, Mađarska). Još je 2004. Boris Krivokapić (Zaštita manjina, knjiga 3, str. 298) pisao kako je prilikom donošenja Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina 2002. »propuštena prilika da se uvedu neka druga nova rešenja, koja su poznata u zakonodavstvima nekih drugih država. Tu pre svega mislimo na pravo etničkih manjina na zastupljenost u parlamentu bar preko jednog poslanika ili preko određenih boja zajedničkih poslanika nezavisno od rezultata postignutih na izborima.« Zato se čini da je predložena dopuna Zakona tzv. kaučuk odredba koja se može tumačiti na različite načine.

Međutim, iako dopunama Zakona nije predviđeno uvođenje političke participacije nacionalnih manjina kao posebnog manjinskog prava, međunarodni dokumenti redovito govore o potrebi bolje zastupljenosti brojčano manjih manjina u Republici Srbiji u predstavničkim tijelima: preporuka iz Trećeg mišljenja Savjetodavnog komiteta Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina za Srbiju jest »promovirati učinkovitije sudjelovanje malobrojnih nacionalnih manjina u izbornim tijelima na nacionalnoj razini«; Rezolucija Komiteta ministara o primjeni Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina u Srbiji iz 2015. izražava zabrinutost što »je za brojčano manje nacionalne manjine i dalje teško da budu zastupljene u parlamentu«;  Izvješće Europskog parlamenta o napretku Srbije za 2016. govori da se Srbija treba »pobrinuti za odgovarajuću političku zastupljenost nacionalnih manjina na lokalnoj, regionalnoj i nacionalnoj razini« te da »posebnu pozornost obrati« i na »primjerenu zastupljenost u nacionalnom parlamentu te lokalnim i regionalnim tijelima«; slično govore i mišljenja i preporuke Ekspertskih misija (tzv. peer review misije) o stanju manjinskih prava iz 2011., 2012., 2015. i 2017. godine, koja redovito govore o nezadovoljavajućoj predstavljenosti »brojčano manjih nacionalnih manjina« u predstavničkim tijelima.

Uporaba nacionalnih simbola

Odredba iz članka 16. da se simboli i znamenja nacionalnih manjina mogu isticati tijekom državnih praznika i potvrđenih praznika nacionalnih manjina na zgradama i u prostorijama lokalnih državnih, izmijenjena je, među ostalim, i tako da se simboli i znamenja mogu isticati i tijekom čitave godine »na ulazu u službene prostorije nacionalnog vijeća na prigodan način«.

Šteta je što je zadržano iznimno usko tumačenje prava na uporabe simbola nacionalnih manjina za manjinske institucije: primjerenije bi bilo da se ovo pravo uredi tako da manjinski simboli uz državne simbole budu stalno javno istaknuti na zgradama nacionalnih vijeća i ustanova čiji su oni osnivači, umjesto nejasne formulacije prigodnosti i maglovitog pojma ulaza u službene prostorije nacionalnog vijeća. Stalno javno isticanje simbola i znamenja nacionalnih manjina tijekom cijele godine na zgradama nacionalnih vijeća i ustanova čiji su oni osnivači važno bi bilo ne samo radi simboličkoga jačanja uloge nacionalnih vijeća (aktivnost 9.4. Akcijskog plana za nacionalne manjine predviđa jačanje institucionalnog položaja nacionalnih vijeća) nego nadasve radi stvaranja uvjeta radi slobodnijeg javnog očitovanja osjećaja nacionalne pripadnosti nacionalnih manjina, koje vijeća predstavljaju.

Kaznene odredbe

Jedna od glavnih zamjerki Zakonu iz 2002. još u vrijeme njegova donošenja bio je nedostatak kaznenih odredaba. Sad je predviđen posebni dio zakona Kaznene odredbe s tri nova članka (22a, 22b, 22v) koji se odnose samo za neispisivanje naziva tijela na manjinskim jezicima te prometnih znakova i naziva mjesta u lokalnim samoupravama gdje je manjinski jezik u službenoj uporabi, kao i neodgovarajuću uporabu manjinskih simbola. Sva ostala prava ne štiti nikakva sankcija (hrvatskoj zajednici poznat je primjer Skupštine općine Šid koja više godina odbijala promijeniti svoj Statut i uvesti hrvatski jezik u službenu uporabu u Sotu i Batrovcima), dok je pomalo čudno što bi u zakonu koji štiti manjinska prava bile kaznene sankcije usmjerene na beneficijare prava – manjinska vijeća i njihove predstavnike ako ne upotrebljavaju simbole sukladno zakonu ili koriste nepotvrđen praznik nacionalne manjine (iako je, primjerice, upitno koliko je praznika i simbola nacionalnih manjina formalno potvrdio Savjet za  nacionalne manjine).