Tema
Reforme javne uprave stalni izazov
Prvo desetljeće Hrvatske u Europskoj uniji (V.)
Proces pridruživanja EU 2001. označio je i početak usklađivanja sa standardima lokalne samouprave Vijeća Europe kada je donesen Zakon o lokalnoj (područnoj) regionalnoj samoupravi i otpočinjanje decentralizacije. Među ključnim problemima koji su pratili transformaciju hrvatske javne uprave bili su izostanak strateškog planiranja (ili njihovo donošenje samo forme radi), nedostatak javnih politika i evaluacijskih studija utemeljenih na dokazima
Reforma javne uprave bila je važan dio obveza koje je Republika Hrvatska morala ispuniti kako bi stvorila preduvjete za ulazak u punopravno članstvo, a također je bila i preduvjet uspješnog vođenja pregovora i ispunjavanja ostalih obveza u procesu europskih integracija. Reforma javne uprave započela je osamostaljenjem Hrvatske, intenzivirala se tijekom razdoblja pregovora, a i nakon ulaska u Europsku uniju reforme se nastavljaju i ostaju kao trajni izazov i zadatak.
O stanju javne uprave vode se i dalje rasprave, kako u Hrvatskoj tako i drugim državama, u cijelom svijetu. Prema prof. dr. sc. Ivanu Kopriću to je odraz važnosti javne uprave u životu ljudi i funkcioniranju društava kao i problema koje suvremena društva imaju s javnom upravom.
Faze razvoja javne uprave
U radu pod nazivom »Reforma javne uprave u Hrvatskoj: ni bolni rezovi ni postupne promjene – nužna je nova upravna paradigma«, profesor Koprić je pisao o reformama o javnoj upravi od razdoblja društvenog samoupravljanja pa do 2016. godine. Prema njegovoj klasifikaciji Hrvatska javna uprava se nakon osamostaljenja razvijala u četiri faze – faza utemeljenja (1990.-1993.), stabilizacija (1993.-2001), europeizacija (2001.-2008.) i modernizacija (poslije 2008.). Stvaranje modela javnog upravljanja usredotočenog na sustav, a ne na javne poslove i usluge građanima započeo je 1993. godine kada je donesen novi Zakon o sustavu državne uprave koji je zamijenio Zakon o upravi iz 1978. odnosno iz starog socijalističkog i samoupravnog doba. Ovim se zakonom pored ranije formiranih ministarstava i državnih upravnih organizacija stvaraju županijski uredi organizirani u novoformiranim županijama. Ukupno je osnovano 175 županijskih ureda koji su u 107 mjesta imali 779 ispostava s oko 7000 službenika. Tim su reformama župan i županije uspostavljeni kao ključne institucije u hijerarhiji javne uprave kroz koje se integrira lokalna samouprava i državna uprava. Uz 20 županija osnovano je 418 općina i 69 gradova, pa se broj lokalnih jedinica upeterostručio. Kasnije je broj gradova povećan na 122, a broj općina na 423. Ovo razdoblje obilježeno je fragmentacijom, hipertrofijom kontrolnih ovlasti viših razina, lokalni prihodi su drastično smanjeni, a lokalne ovlasti reducirane.
Proces pridruživanje EU 2001. označio je i početak usklađivanja sa standardima lokalne samouprave Vijeća Europe kada je donesen Zakon o lokalnoj (područnoj) regionalnoj samoupravi i otpočinjanje decentralizacije, piše prof. dr. sc. Koprić. Promjene Ustava iz 2000. i 2001. su postavile vrlo široke temelje lokalne autonomije i redefinirale i reducirale ulogu županija.
Županije su izgubile status u sustavu državnog upravljanja i postale isključivo lokalne samoupravne jedinice drugoga stupnja, a župan je ostao isključivo lokalni izvršni dužnosnik kojeg bira županijska skupština kojoj i odgovara.
Ukinuti su i županijski uredi kao administrativna osnova moći dotadašnjih župana, a umjesto njih osnovan je za teritorij pojedine županije jedan prvostupanjski ured državne uprave s reduciranim poslovima državne uprave i upola manjim brojem zaposlenih.
Usklađivanje s Europskom unijom
Od dobijanja statusa kandidatkinje 2004. jedan od ključnih zadataka Hrvatske je bio usklađivanje zakonodavstva s europskom pravnom stečevinom.
Reformski zadaci bili su postavljeni u šest redovito kontroliranih sektora: demokracija i vladavina prava, javna služba i upravno pravo, sustav javnog integriteta, upravljanje i kontrola javnih rashoda, javna nabava te oblikovanje javnih politika i koordinacija. EU je u projekte reforme javne uprave u Hrvatskoj uložila oko 1,6 milijardi eura, čemu su se pridružile druge međunarodne organizacije i zemlje donatori koje su također financirale velik broj projekata, navodi profesor Koprić.
Ključnim momentom modernizacije hrvatske uprave smatra se Vladino usvajanje Strategije reforme državne uprave u razdoblju 2008. – 2011. koja je sadržavala niz modernizacijskih ciljeva i mjera. Prema procjeni Ministarstva uprave oko 89 posto reformskih mjera iz ove Strategije je u trenutku donošenja nove strategije bilo ostvareno u cijelosti ili djelomično ili je bilo u postupku ostvarenja. Novu Strategiju razvoja javne uprave (za razdoblje 2015.-2020.), Sabor je donio uglavnom pod pritiskom EU i potrebom da se osigura pristup sredstvima EU.
Ova je Strategija imala 17 ciljeva u područjima pružanja javnih usluga, ljudskih potencijala u javnoj upravi te sustava javne uprave, i 48 reformskih mjera.
Nova Vlada formirana 2016. je reducirala broj ciljeva na tri – učinkovita javna uprava usmjerena na korisnike, razvijeni ljudski potencijali za učinkovitu javnu upravu i kvalitetne i informatizirane javne usluge, te osnovala tri komisije za koordinaciju ovih reformskih aktivnosti.
Ova je Vlada do novih izbora iste godine u rujnu uspjela stvoriti razgranatu mrežu javnih agencija od oko 80 organizacija na državnoj razini i još 40-ak na nižim razinama, stvoren je sustav stručnog usavršavanja javnih službenika, razvio se niz oblika uključivanja privatnog sektora u obavljanje javnih službi i drugo.
Među ključnim problemima koji su pratili transformaciju hrvatske javne uprave Koprić navodi izostanak strateškog planiranja (ili njihovo donošenje samo forme radi), nedostatak javnih politika i evaluacijskih studija utemeljenih na dokazima.
Osim toga bila je raširena niska motivacija službenika, politizacija javne službe, nedovoljno poznavanje mehanizama motivacije, slaba razina upravnog profesionalizma, nepostojanje sustava obrazovanja za rad u javnoj upravi te autoritarna i birokratska kultura javnog sektora, navodi Koprić.
Reforme se nastavljaju
U svom radu pod nazivom »Ključne reforme javne uprave u R. Hrvatskoj pod utjecajem pristupanja EU«, iz 2022. Gita Franković je kao ključne reforme koje je Hrvatska provela izdvojila »reformu lokalne i regionalne samouprave, reformu državne uprave te reformu u sustavu javnih službenika«. Ciljevi reformi su bili usmjereni ka smanjenju decentralizacije, razvijanju demokracije te općenitoj reorganizaciji lokalne i regionalne samouprave. Najznačajniji korak u postupku provođenja reforme je bio potpuna ratifikacija Europske povelje o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, dok je reforma državne uprave najznačajniji učinak ostvarila agencifikacijom, navodi Franković.
Agencifikacija je djelovala u nekoliko valova, počela je minimalnom agencifikacijom, nastavila se intenzivnim osnivanjem agencija te je u trećem valu, ukidanjem određenog dijela agencija, postignut kompromis. Mjerama agencifikacije i deagencifikacije – umanjena je centralizacija i rasterećena državna uprava. Reforma državne uprave je pak utjecala pozitivno na način donošenja i provedbe javnih politika, u javnom odlučivanju je smanjen utjecaj vodećih političkih tijela, porasla je stručnost ljudskih kapaciteta u upravi te je povećano sudjelovanje zainteresirane javnosti u postavljanju javnih politika na dnevni red te njihove pripreme i donošenja. Kao jedna od slabijih točaka reforme u hrvatskoj upravi ostao je sustav javnih službenika, prije svega na planu profesionalnosti, te nejednakosti u plaćama javnih službenika koja je posljedica prevelike fragmentacije i neujednačenosti javnog sektora, zaključila je Franković.
Procesi reforme javne uprave nastavljeni su i kasnije pa je tako Hrvatska izradila, a Europska komisija usvojila Nacionalni plan oporavka i otpornosti 2021.-2026. U sklopu ovog plana u komponenti koja se tiče javne uprave, pravosuđa i državne imovine predviđene su četiri osnovne reforme javne uprave. To su unaprjeđenje postupka zapošljavanja u državnoj službi, novi model plaća u javnim službama, digitalna transformacija konzervatorskih podloga i arhivskih zapisa te funkcionalna i održiva lokalna samouprava. Reforme se trebaju provesti kroz investicije u vrijednosti od oko 70 milijuna eura.
J. D.
