Tema
Reforma javne uprave – fundamentalni uvjet ka članstvu
Reforma javne uprave (RJU) sastavni je dio prvog klastera i jedan od fundamentalnih uvjeta na putu ka članstvu u Europsku uniju. U regiji zapadnog Balkana ova reforma se sagledava kroz SIGMA Principe javne uprave odobrenih od EU, koji definiraju što je to »dobro funkcioniranje uprave«. U ovome poslu Vlada treba provoditi reforme dok akteri iz civilnog sektora rade na monitoringu kroz WeBER pristup kao i na zagovaranju i dijalogu s vladom o unaprjeđenju javne uprave.
Istraživačica Centra za europske politike (CEP) Milica Divljak, koautorica je posljednjeg izvještaja o monitoringu reforme javne uprave pod nazivom Nacionalni PAR Monitor Srbija za 2021./22. Ona objašnjava za Hrvatsku riječ metodologiju praćenja i rezultate do kojih su došli.
»WeBER pristup praćenju maksimalno koristi iskustvo i stručnost akumulirane u civilnom sektoru u regiji. Jedan od ključnih kriterija koji je utjecao na izbor principa (i njihovih podprincipa), odnosno na aspekte reforme koje WeBER prati je njihov značaj za širu javnost. To znači da su i izbor principa i dizajn indikatora uključivali pitanja poput: ‘Je li javnosti stalo do ovoga?’ ili ‘Je li ovaj aspekt javne uprave vidljiv običnim građanima?‘ U skladu s ovim pristupom, WeBER metodologija zadržava fokus na točkama interakcije između administracije i korisnika njenih usluga (građana i poduzeća), a izostavlja pitanja koja se odnose na interne operativne procedure uprave koje nisu vidljive javnosti. Dakle, akcent je stavljen na pitanja transparentnosti rada uprave i općenito njihovoj komunikaciji s i prema građanima«, objašnjava Milica Divljak.
Stanje – netransparentno
Zanimalo nas je kakvo je stanje javne uprave danas u Srbiji na osnovu pokazatelja i dokaza koje CEP prikuplja.
»Najnoviji podaci koji predstavljaju rezultate WeBER praćenja, ali i podaci iz prethodnih monitoring ciklusa ukazuju na to da postoji određeni napredak, ali i da postoje problemi koji iz godine u godinu opstaju. Također, još uvijek postoje velike razlike kada je riječ o praksi i funkcioniranju među samim tijelima uprave«, kaže istraživačica.
A može li se odrediti u kojoj fazi se nalazi Srbija kada je u pitanju Reforma javne uprave? Divljak kaže kako je to teško reći jer je u pitanju dugačak proces koji zahtijeva kontinuirane napore u dostizanju određenih standarda i konstantno unaprjeđivanje postojećih praksi.
»Iako jeste zabilježen napredak na mnogim poljima tijekom prethodnih godina, postoje pitanja koja ostaju neriješena, a koja predstavljaju gorući problem godinama unazad, kao što je prekomjerno postavljanje vršitelja dužnosti državnih službenika na položaju i netransparentnost procesa donošenja odluka Vlade što ukazuje na politizaciju javne uprave«, kaže Divljak.
Znači prvi problem, objašnjava ona, je da se osobe na položaje postavljaju bez prethodno provedenog natječaja, a dodatni problem leži u tome što se u praksi često krši zakonsko ograničenje vremenskog razdoblja koje osoba može provesti u statusu vršitelja dužnosti, tako da postavljeni često provedu i po nekoliko godina u tom statusu, umjesto šest mjeseci kako predviđa Zakon o državnim službenicima.
Što se tiče netransparentnosti donošenja odluka Vlade, tu se izdvajaju prakse poput održavanja sjednica u tajnosti, kao i praksa da se zapisnici sa sjednica i dnevni red ne objavljuju. Iako Vlada često i blagovremeno objavljuje saopćenja za javnost u kojima obavještava građane o usvojenim aktima i drugim aktivnostima, generalno gledano, transparentnost donošenja odluka Vlade ostaje na veoma niskoj razini.
U spomenutom izvještaju se navodi i kako su službeni podaci poput ukupnog broja službenika po tijelima uprave i dalje nedostupni. Zanimalo nas je stoga što nam to govori o reformi.
Divljak kaže kako nedostaci javno dostupnih osnovnih podataka, poput broja službenika po tijelima uprave, govore prvenstveno o nedovoljno razvijenoj kulturi proaktivne transparentnosti.
»Uslijed nedostatka javno dostupnih podataka, praćenje stanja i reforme u području ovog sustava značajno je otežano jer zainteresirana javnost ne može imati uvid ni u osnovne informacije, poput onih koje se odnose na sustav plaća, zapošljavanje i karijerni razvoj. Shodno tome, civilnom društvu je teško procijeniti koliko su se zapravo određeni aspekti poboljšali, a osim toga, građanima je teško steći uvid u načine funkcioniranja državne uprave.«
Depolitizacija uprave?
Jedan od ciljeva reformi javne uprave je i njena depolitizacija. U kojoj mjeri je javna uprava depolitizirana kada je riječ o zapošljavanju kadrova, i s druge strane u kojoj mjeri je stručna, pitali smo našu sugovornicu.
»Prema podacima zasnovanim na anketi provedenoj među državnim službenicima u Srbiji, najveći dio ispitanih, 43 % njih smatra da se državni službenici zapošljavaju na osnovu kvalifikacija i vještina. Ipak, 36 % službenika smatra da je kandidatima neophodna veza kako bi dobili posao, dok se 29 % njih nije složilo s ovakvom tvrdnjom. Kod oba pitanja zabilježen je značajan udio ispitanika koji su ostali neutralni (23–24 %), što može sugerirati da veliki broj državnih službenika ne želi izraziti čvrst stav o ovim osjetljivim pitanjima. Dodatno, veliki udio ispitanika koji smatra da je kandidatima u procesu zapošljavanja neophodna veza, sugerira kako je potrebno unaprijediti ovo područje. S druge strane, kada je riječ o stručnom usavršavanju, Nacionalna akademija za javnu upravu redovito provodi obuke službenika koje pokrivaju različite teme iz ovog područja. Osim toga, oni redovito izrađuju i objavljuju planirane programe obuka, a redovito objavljuju i evaluacije programa koje sadrže podatke o broju održanih obuka po temama i broju polaznika«.
Drugi, također značajan problem, je korupcija u javnoj upravi. O korupciji se stalno govori, ali potrebno ju je i dokazati. Stoga nas je zanimalo kako se ona može otkriti i koliko je danas prisutna.
Divljak kaže kako se određeni podaci koji se tiču pitanja integriteta državnoslužbeničkog sustava mogu pronaći u javno dostupnim izvještajima o poštovanju Kodeksa državnih službenika, koji sadrže podatke o disciplinskim postupcima i mjerama za jačanje integriteta, odnosno o pritužbama građana u slučajevima kršenja Kodeksa.
»Kada je riječ o uspostavljenim mjerama za promoviranje integriteta i borbi protiv korupcije, približno 39 % ispitanih državnih službenika koji su sudjelovali u anketi smatra da su one djelotvorne, a isti postotak ispitanika se slaže s tim da su mjere nepristrasne. Usprkos tome, primjetno je kako značajno manji udio službenika smatra da bi se osjećali zaštićenim u ulozi uzbunjivača – samo 14 % njih. Primjetne su i velike razlike između stavova državnih službenika i predstavnika organizacija civilnog društva (OCD) o istim ovim pitanjima. Naime, samo 2 % predstavnika OCD smatra da su ove mjere u okviru sustava nepristrane, dok 3 % njih misli da su one djelotvorne. Nalazi sugeriraju veliko nepovjerenje civilnog društva u različite aspekte funkcioniranja ovog sustava, što može biti posljedica nedovoljno javno dostupnih informacija o istom«, objašnjava Divljak.
Napredak u pružanju usluga
A gdje je zabilježen najveći napredak? Divljak kaže kako je jedno od područja koje bilježi najbolje rezultate i u ovom i u prethodnim ciklusima praćenja – pružanje usluga. Konkretnije, indikator u okviru kog se istražuje percepcija javnosti o različitim aspektima pružanja elektroničkih usluga, pojednostavljivanja administrativnih procedura i unaprjeđivanja pružanja usluga.
»Istraživanja javnog mnijenja nam pokazuju kako su građani većinski zadovoljni tijekom procesa digitalizacije administrativnih usluga kao i da prepoznaju napore nadležnih tijela da unaprijede praksu pružanja administrativnih usluga. Dodatno, napredak u ovom ciklusu zabilježen je po pitanju inkluzivnosti procesa razvoja novog strateškog okvira za reformu javne uprave. Proces izrade Strategije reforme javne uprave od 2021. do 2030. godine i proces izrade tri programa koji su posvećeni pojedinačnim područjima reforme podrazumijevao je sudjelovanje organizacija civilnog društva od rane faze izrade ovih dokumenata. Osim toga, javnost je mogla svoj doprinos dati na javnim raspravama koje su organizirane za sva četiri dokumenta. Proces reforme javne uprave je dugotrajan i podrazumijeva kontinuirano unaprjeđivanje praksi i načina funkcioniranja tijela uprave. Nova Strategija postavila je ciljeve koji bi trebali pridonijeti poboljšanju kvalitete dokumenata javnih politika i propisa, kao i unaprjeđenju državnoslužbeničkog sustava, sustava pružanja usluga građanima i privredi, odgovornosti i transparentnosti svih razina vlasti, sustava upravljanja javnim financijama i lokalne samouprave u Srbiji«, zaključuje Divljak.
J. D.
