Intervju

Ustav, zakoni i njihova primjena

Ured povjerenika za zaštitu ravnopravnosti i OESS organizirali su za nacionalna vjeća nacionalnih manjina seminar »Prepoznavanje i zaštita od diskriminacije«. Seminar je održan 22. i 24. svibnja na Paliću. O pozitivnim mjerama u zaštiti prava nacionalnih manjina, a koje su definirane u Ustavu Srbije i zakonima, govorila je profesorica na Pravnom fakultetu u Nišu dr. sc. Maja Nastić. U intervjuu za Hrvatsku riječ ona govori o međunarodnoj zaštiti nacionalnih manjina, međunarodnim obvezama koje je u zaštiti nacionalnih manjina prihvatila Srbija, Ustavu i pravima nacionalnih manjina, političkim strankama nacionalnih manjina u izbornom procesu, mogućnostima da nacionalne manjine osvoje zastupnička mjesta.

Na koji je nači u međunarodnim i europskim propisima regulirana zaštita prava nacionalnih manjina?

Prava pripadnika nacionalnih manjina dugo su bila u sjeni općih ljudskih prava. Međunarodna zajednica je više od četiri desetljeća nakon Drugog svjetskog rata bila zaokupljena općim ljudskim pravima, mada su neke ideje o zaštiti prava nacionalnih manjina postojale još u razdoblju između dva svjetska rata u okviru Lige naroda. Svakako, do pojačanog interesa za prava nacionalnih manjina dolazi posljednjih desetljeća i to je rezultiralo usvajanjem i značajnim međunarodno-pravnim aktima koja reguliraju prava pripadnika nacionalnih manjina. Kada govorimo o tom međunarodnom okviru, najprije imamo Univerzalni okvir koji je ustanovljen pod okriljem Ujedinjenih naroda i na tom univerzalnom planu najznačajniji dokumenti su Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima koji je usvojen 1966. godine, ali prije svega Deklaracija Ujedinjenih naroda o pravima manjina koja je usvojena 1992. godine. Kada govorimo o europskim propisima, tu prije svega promatramo Vijeće Europe kao regionalnu organizaciju čiji član je i Srbija. Tu nam je od ključne važnosti Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina iz 1994. godine. Svakako i Konvencija o manjinskim i regionalnim jezicima iz 1992. godine. Posebno bih izdvojila Organizaciju za europsku sigurnost i suradnju pod čijim okriljem su usvojeni i dokumenti iz Kopenhagena i Haške preporuke o jezičnim pravima pripadnika manjina, zatim Ljubljanske smjernice o sudjelovanju nacionalnih manjina u izbornom procesu, te institucija Visokog komesara za nacionalne manjine koja je formirana pod okriljem OESS-a.

Kažete kako su poslije Drugog svjetskog u fokusu bila opća prava, a tek posljednjih tridesetak godina na red su došla prava nacionalnih manjina. Što je razlog da su pitanja prava nacionalnih manjina došla baš tada u fokus međunarodnih organizacija: političke promjene, promjene državnih granica koje su brojne manjine ostavile van matične države?

Do pojačanog interesa za prava nacionalnih manjina dolazi nakon raspada nekadašnjih socijalističkih država i nastajanja novih nacionalnih država. U prvi plan to je stavilo pitanja prava pripadnika nacionalnih manjina. Osim toga, to je period kada je već dosta toga urađeno na planu opće zaštite ljudskih prava, pa je i u tom smislu došlo ne red i pitanje prava nacionalnih manjina. Isto tako u kontekstu europskih integracija jedan od značajnih političkih kriterija za pristupanje Europskoj uniji, kada je riječ o zemljama zapadnog Balkana, njihov je odnos prema nacionalnim manjinama, jer EU želi graditi interkulturno, interetničko društvo, tako da je za sve države zapadnog Balkana ovo pitanje itekako važno.

Što je Srbija prihvatila od međunarodnih dokumenata, deklaracija, preporuka?

Kada je riječ o međunarodnim ugovorima Srbija je, ili prethodne države budući da je Srbija sukcesor svih tih država, nasljednik svih međunarodnih ugovora koji su potpisani. Možemo reći da je Srbija ratificirala sve najznačajnije međunarodne akte koji reguliraju prava nacionalnih manjina. Ona je dakle potpisnica i Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Dakle, svi međunarodni ugovori koji reguliraju ova pitanja dio su našeg pravnog sustava. Podsjetit ću da je Ustavom Srbije utvrđeno da određeni međunarodni ugovori u hijerarhiji pravnih akata dolaze odmah ispod Ustava i imaju jaču pravnu snagu od zakona. U tom smislu vrlo su značajni. Posebno bih istaknula, a u kontekstu zaštite prava nacionalnih manjina, da Ustav Srbije sadrži dio koji je posvećen pravima pripadnika nacionalnih manjina. To je komparativno promatrano neuobičajeno, nije nešto što često susrećemo. Takve odredbe proizlaze iz Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama iz 2003. godine, koja je bila sastavni dio ustavnog aranžmana Srbije i Crne Gore. Određeni članci iz te Povelje, koji su u velikom dijelu zasnovani na Okvirnoj konvenciji za zaštitu nacionalnih manjina Vijeća Europe, našli su mjesto u Ustavu Srbije. Tako da, osim prava koja su garantirana svim pripadnicima jedne države nacionalne manjine, imaju dodatna prava radi očuvanja njihovog nacionalnog identiteta. Ta prava mogu biti individualna, dakle ona koje se ostvaruju pojedinačno ili kolektivna. Srbija ima i zaključene bilateralne ugovore o zaštiti manjina s Hrvatskom, Mađarskom, Rumunjskom i Sjevernom Makedonijom.

Govorili ste o Ustavu, međunarodnim ugovorima koji su iznad zakona Srbije. Čini se da je ustavni i zakonodavni okvir dobar, ali koliko se sve to poštuje?

Jedna od novina predviđena Ustavom je i pravo pripadnika nacionalnih manjina na samoupravu u kulturi, obrazovanju, informiranju, službenoj uporabi jezika i pisma. Pripadnici nacionalnih manjina mogu izabrati svoja nacionalna vijeća. Ta norma Ustava svakako je oživotvorena, jer je usvojen Zakon o nacionalnim vijećima nacionalnih manjina i pripadnici nacionalnih manjina imaju mogućnost birati svoja nacionalna vijeća koja bi trebala imati ključnu ulogu u ostvarivanju nabrojanih prava. Što se tiče ostalih Ustavom garantiranih prava važno je reći da ta prava samim tim što su dio Ustava podliježu mehanizmu ustavno-sudske zaštite, recimo u postupku po ustavnoj žalbi. Osim toga, Srbija je posljednjih godina uvela afirmativne mjere kada je riječ o političkoj participaciji nacionalnih manjina. Možemo reći da imamo stalni pomak.

U Ustavu Srbije članak 77. piše: »Pri zapošljavanju u državnim tijelima, javnim službama, tijelima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave vodi se računa o nacionalnom sastavu stanovništva i odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina«. Ali isto tako nacionalno izjašnjavanje je osobna stvar, što se može, ali ne mora iskazati. I upravo kada se traže podaci o broju uposlenih pripadnika nacionalnih manjina u državnim tijelima ili kada se traži ravnomjerno upošljavanje državna tijela pozivaju se na to da nacionalno izjašnjavanje nije podatak koji spada u obveznu evidenciju.

Identifikacija pripadnika nacionalnih manjina zasnovana je na principu samoidentifikacije. To je uvedeno dokumentom iz Kopenhagena koji je usvojen 1990. godine na razini OESS-a. Bila sam članica centralnog izbornog povjerenstva koje je provodilo prve izbore za vijeća nacionalnih manjina. Tada je tek uveden poseban popis birača. Uvođenje u taj poseban popis bio je uvjet za glasovanje za izbor vijeća nacionalnih manjina. Dakle, pripadnost određenoj nacionalnoj manjini. Sretala sam tada ljude koji nisu bili spremni nacionalno se izjasniti. Kada sam prošle godine držala obuku za vijeća nacionalnih manjina, pitanje je bilo kako se netko može izjasniti kao pripadnik jedne nacionalne manjina, a na narednim izborima promijeniti svoju nacionalnu pripadnost. To je tako i to nije moguće regulirati zakonom. Mislim da je važno svakome dozvoliti da se slobodno izjasni o svojoj nacionalnoj pripadnosti ukoliko to želi i apsolutno ne smije postojati obveza izjašnjavanja po tom osnovu. Radim u visokom obrazovanju i kod nas postoje afirmativne mjere za upis pripadnika romske nacionalne manjine. To znači da budući student mora imati potvrdu nacionalnog vijeća o pripadnosti romskoj nacionalnoj manjini. Postoje posebno rezervirana mjesta, lakša mogućnost daljeg napredovanja. Ali vi imate studente koji pripadaju romskoj populaciji, a ne žele se tako izjasniti i koristiti olakšice, a s druge strane bilo je i zlouporabe. Dostupnost javnih službi definirana je u čitavom setu zakona. Zakon o državnoj upravi, Zakon o državnim službenicima, Zakon o zaposlenim i javnim službenicima gdje se kao afirmativna mjera predviđa davanje prvenstva jednako kvalificiranim kandidatima pripadnicima nacionalnih manjina, što podrazumijeva njihovo izjašnjavanje o nacionalnoj pripadnosti.

Nacionalna pripadnost može se upisati i u matičnoj knjizi rođenih. Za razliku od posebnog popisa birača gdje se lako može upisati, a i ispisati podaci iz matične knjige rođenih trajan su trag. Koliko bi to moglo spriječiti zlouporabe?

U izvod iz matične knjige rođenih dozvoljeno je upisivanje i nekih drugih vrsta promjena koje nisu vezane samo za nacionalnu pripadnost već i za druga obilježja i to svakako treba shvatiti kao dio novih trendova u području zaštite ljudskih prava.

Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina okvir je za uživanje prava nacionalnih manjina na osnovu koje države usklađuju svoje zakonodavstvo. Ali ova konvencija čini se ima mnogo prostora za izbjegavanje prihvaćenih obveza.

Okvirna konvencija je prvi pravnoobvezujući multilaterarni dokument koji je posvećen zaštiti nacionalnih manjina u općem smislu. To je centralni akt Vijeća Europe koji regulira položaj nacionalnih manjina. Ideja je da se stvori okvir u kome će države definirati svoje konkretne i specifične zakone da bi zaštitile manjine. Okvirna konvencija predviđa i posebna prava pripadnika nacionalnih manjina kao što su sloboda mirnog okupljanja i udruživanja, slobode vjerskog izjašnjavanja, slobodu izražavanja na materinskom jeziku, pravo na njegovo korištenje, pravo učenja na materinskom jeziku, pravo na osnivanje vlastitih obrazovnih ustanova, pravo na međunarodnu suradnju, kao i pravo na sudjelovanje u radu domaćih i međunarodnih nevladinih organizacija. Okvirna konvencija utvrđuje obvezu država članica da usvoje, gdje je to potrebno, odgovarajuće mjere u svim područjima ekonomskog, socijalnog, političkog i kulturnog života i mjere pune efektivne ravnopravnosti. Jeste to jedna slaba konvencija baš zato što ima klauzule: gdje je potrebno, koliko je moguće, adekvatno. Znači, ostavlja širok prostor državama članicama, ali svakako ne treba izgubiti iz vida da je to pravno obvezujući dokument i da je zaista ideja da to bude jedan temeljni akt na kome će se bazirati prava pripadnika nacionalnih manjina u okvirima Vijeća Europe. Ona je maksimum koji se mogao postići u trenutku donošenja.

Jedno od prava nacionalnih manjina je i političko organiziranje, pravo na političko predstavljanje. Za nacionalne manjine ne postoje garantirani mandati, ali im je donekle olakšano sudjelovanje na izborima i osvajanje zastupničkih mjesta. Je li to dovoljno kako bi se nacionalne manjine mogle izboriti za svoje političke zastupnike?

Važeće izborno zakonodavstvo usvojeno u travnju 2022. godine donosi važne novine kada je u pitanju ostvarivanje izbornih prava pripadnika nacionalnih manjina. Afirmativne mjere postoje i u fazi kandidiranja i tijekom raspodjele zastupničkih mandata. Prvi puta zakonom je utvrđeno da je za proglašenje liste nacionalnih manjina potrebno dostaviti 5.000 ovjerenih izjava birača, a prije tog zakona bilo je potrebno 10.000 potpisa. Sličnu odredbu nalazimo i u Zakonu o lokalnim izborima i broj izjava birača dvostruko je manji od broja koji se traži po općim pravilima tog Zakona. Izbornom listom nacionalne manjine smatra se ona lista za koju je izborno povjerenstvo utvrdilo da je osnovni cilj njenog podnošenja predstavljanje i zastupanje interesa nacionalne manjine, kao i zaštita i poboljšanje prava pripadnika nacionalne manjine sukladno međunarodnim standardima. Izbornu listu nacionalne manjine može predati samo stranka nacionalne manjine ili koalicija više stranaka. Kada govorimo o raspodjeli mandata, ono što treba olakšati političku zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina je činjenica da pripadnici nacionalnih manjina sudjeluju u raspodjeli mandata i kada osvoje manje od tri posto glasova birača, dakle i kada budu ispod cenzusa i kada se raspodjeljuju mandati primjenom principa najvećeg količnika, količnici izborih lista koje su osvojile manje od tri posto glasova uvećavaju se za 35 posto. To su afirmativne mjere u našem pravnom sustavu. Svakako da je usporednim sustavima moguća primjena drugih mjera koje osiguravaju siguran ulazak nacionalnih manjina u zakonodavna tijela. To su rezervirana mjesta za nacionalne manjine gdje je ovisno o broju točno određeno koja nacionalna manjina će imati koliko zastupnika. To su garantirani mandati. Međutim, ova mjera se teško može primijeniti u zemlji u kojoj živi veliki broj nacionalih manjina. U Srbiji se poseban popis birača vodi za 22 nacionalne manjine. Posebno je to komplicirano ako se nacionalne manjine značajno razlikuju po broju svojih pripadnika. Rezevirana mjesta garantiraju se pripadnicima brojnijih nacionalnih manjina, dok se za nacionalne manjine s manjim brojem pripadnika rezervira mjesto za jednog zajedničkog predstavnika. Kada pogledamo rezultate iz prosinca prošle godine, vidimo da je od 18 izbornih lista sedam bilo manjinskih. Ukupan broj osvojenih mandata je 12 u odnosu na 250 zastupnika u Skupštini Srbije. Prema rezultatima popisa stanovništva oko 800.000 je onih koji su se izjasnili kao pripadnici nacionalnih manjina, što je 12,4 posto od ukupnog broja stanovnika i čini mi se da te brojke govore u prilog zastupljenosti nacionalnih manjina u Skupštini Srbije.

Spomenuli ste garantirane mandate i bilateralne sporazume koje Srbija ima s Hrvatskom, Rumunjskom, Mađarskom i Sjevernom Makedonijom. Da se zadržimo kod sporazuma s Hrvatskom. Ove godine 20 je godina kako je taj sporazum potpisan i prema tom sporazumu srpska manjina u Saboru ima tri garantirana mjesta, druge manjine razmjerno svojoj brojnosti manje mjesta ili više manjina »dijeli« jednog zastupnika. Srbija je prihvatila sporazum, ali ga ne poštuje niti je to za ovih 20 godina to bila tema kojom su se bavile većinske stranke. Koliko bi garantirana mjesta bila rješnje za zastupljenost nacionalnih manjina?

Bilateralni sporazum potpisan 15. studenog 2004. je između Srbije i Crne Gore i Hrvatske. Strane ugovornice obvezale su se da će osigurati pripadnicima manjina pravo na očuvanje i razvijanje njihovog nacionalnog, kulturnog, jezičnog i vjerskog identiteta, pravo na obrazovanje na jeziku nacionalne manjine, ostvarivanje posebnih interesa pripadnika manjina, pravo na slobodu izbora i izražavanja pripadnosti nacionalnoj manjini, uživanje svih prava u vezi s tim izborom, pravo zaštite od svakog djelovanja koje bi moglo ugroziti njihov opstanak, kulturnu autonomiju, javnu i privatnu uporabu jezika, ravnopravno sudjelovanje u javnim poslovima, sudjelovanje pripadnika nacionalnih manjina u donošenju odluka koje se odnose na njihova prava i zastupljenost na državnoj, pokrajinskoj i lokalnoj razini sudjelovanjem u predstavničkim tijelima na način da će se osigurati zastupljenost nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima. Sporazum je sveobuhvatan i mnoge odredbe dio su Ustava Srbije u okviru posebnog dijela: Prava pripadnika nacionalnih manjina.

Da, ali ono što se ne poštuje i na čemu inzistiraju politički predstavnici hrvatske manjine u Srbiji jest politička participacija.

Srbija se opredijelila za afirmativne mjere o kojima sam govorila u odgovoru na jedno od prethodnih pitanja. Pretpostavljam da ima prostora da se u nekom periodu i dalje radi na poboljšanju političke zastupljenosti nacionalnih manjina i da ta participacija bude na odgovarajućoj razini.

U Srbiji su 2. lipnja lokalni izbori. Međutim, u Vojvodini na izborima nema političkih stranaka nekih brojnih i autohtonih nacionalnih manjina. Po Vašem mišljenju zašto je to tako? Je li problem u tome što se i na lokalnim izborima zapravo ne bira »komunalna« vlast već se sve vrti oko velike politike?

Lokalni izbori često su se održavali zajedno s republičkim i predsjedničkim izborima i često su bili u sjeni nacionalnih izbora. To je i logično kada se istovremeno provode s republičkim izborima, jer državne teme potiskuju lokalne teme i probleme. Međutim, lokalni izbori su u sjeni nacionalnih izbora i predstavljaju neku vrstu refleksije nacionalnih izbora i onda kada se održavaju odvojeno. Lokalne teme, čini se, ne dominiraju u dovoljnoj mjeri ni na ovim lokalnim izborima, a razlog je i činjenica da na tim lokalnim izborima sudjeluju oni isti akteri koji sudjeluju i na nacionalnim izborima, dakle one stranke koje dominiraju na državnoj razini preuzimaju glavnu riječ i na lokalnim izborima. Ali u nekim lokalnim sredinama možemo naći partije, grupe građana koje kandidiraju lokalne teme. Ali o tome hoće li sudjelovati na izborima ili ne, koje će teme kandidirati odlučuju političke stranke.

Intervju vodila: Zlata Vasiljević